1995년은 21세기로 가는 대전환기를 맞이하는 데 있어 대단히 중요한 한해이다. 국제적으로는 WTO체제가 공식 출범하면서 무한경쟁 시대에 본격적으로 접어들고, 국내적으로는 남북한 통일에 대한 일정한 방향을 잡을 수 있는 한해이기 때문이다. 이러한 상황인데도 우리는 아직 시대적 요구에 부응할만한 변화와 개혁을 이루어내지 못함은 물론 변화와 개력의 방향과 목표도 제대로 갖고 있지 못한 실정이다. 국내 정치 일정은 장기적인 비젼 제시보다는 상황을 그때그때 극복해가는 모습으로 나타날 것이다. 신년벽두부터 여야 전당대회가 있고, 이대회를 마치면 지자제선거, 이후 연말에는 또 국회의원선거 공천 경쟁으로 견결되어 정치권은 조용한 날이 없을 것이다. 이런 일정 속에서 아마도 제일 큰 행사이며 의미있는 행사는 지자제 선거라 할 것이다. 그 동안 우리 국민들은 정치에서 소외되어 방관자로만 살아가고 있다해도 과언이 아닌데 이제야말로 국민이 주인인 사회를 만들 수 있는 기회가 다가오고 있는 것이다. '가장 한국적인 것이 가장 세계적이다', '사고는 전지구적으로 행동은 지역적으로'라는 말이 있듯이 지방자치제를 조기에 정착시킬 때 변화하는 시대와 남북통일시대를 대비할 수 있기에 지자제에 대해 생각해보자. 지방자치의 의의와 역할 지방자치는 과도하게 집중된 중앙 국가권력을 민주적으로 분산시키며 지역민주주의를 발전시킨다. 특히 군부독재정권의 권위주의적 중앙통제가 장기간 계속되어온 우리나라의 경우 지방자치는 국가권력을 민주적으로 분산시키는 결정적인 역할을 할 것이다. 지방자치는 지역주민을 더욱 폭 넓은 정치과정에 일상적으로 포섭함으로서 국민대중의 정치역량을 강화하고 민주적인 사고방식과 민주적 정치 문화를 고양시킨다. 특히 지방자치는 '주민에 대한 교육'도 동시에 실시함으로써 건전한 정치가 집단을 양성하여 정치엘리트의 민주적 순환에도 중요한 역할을 담당한다. 지방자치는 지역적 특수 상황에 맞는 지방행정을 효육적으로 집행할 수 있게 한다. 지방자치는 중앙통제적 관료주의를 불식할 뿐 아니라 각 지역 단위의 실정에 맞는 정책을 입안하고 지역주민을 자발적으로 동원시킴으로서 행정의 효율적 집행을 가능케 하는 것이다. 지방자치는 지역문제 해결에 도움이 될 것이다. '망국병'으로 일컬어지는 지역감정문제는 우리 정치가 해결하지 않으면 안될 최대의 과제로 부각되고 있다. 그러나 이 문제가 현재의 지역당적 중앙처리를 통해 해결될 것을 기대하기 어려운 것 또한 사실이다. 왜냐하면 지역문제는 겉으로 드러나는 것과 같이 각 지역대중의 맹목적인 감정이 아니라, 본질적으로는 경제적 불균형과 지역적 차별 및 정치권력의 지역적 편중등 정치사회적 요인이 구조화 되어 있기 때문이다. 그럼으로 지역문제는 지방정치의 활겅화를 통한 균형적 지역발전과 민주적 정치발전을 통해서만 근본적으로 해결될 수 있을 것이다. 그러나 그 역기능적 측면이 없는 것도 아니다. 지방자치가 권력의 정통성 위기를 호도하는 계기로 활용된다거나 지역유지들의 이익만이 반영되는 '풀뿌리 보수주의'로 전락하고 있는 현상들이 그것이다. 더구나 지배세력은 지방자치법을 심하게 훼손시켜 지방자치단체의 낮은 재정자립도나 지방의회와 단체장의 권한을 제한하는 방식을 통해 절름발이 제도로 만들고 있는 것이다. 그럼으로 현재의 지방자치의 민주주의적 본직을 훼손시키려는 기도를 막아내고 지방자치 본래의 민주개혁적 긍정성을 최대한 실현하는 대중정치 실천을 조직할 필요가 있다. 지방자치가 처해있는 현실 먼저 지역주민들의 지방자치에 대한 무관심은 심각하다. 지난번의 기초의회 보궐선거에서 전주시 중앙동은 54.8%, 금암동은 34.1%, 군산시의 소룡동은 45.1%에 지나지 않았다. 이러한 무관심은 자신이 사는 지역의 의원이 누구인지 알고 있는 사람이 극소수 밖에 안되는 현실로 이어지고 그들이 도대체 무슨 일을 하고 있는지를 아는 사람은 더더욱 적을 수 밖에 없다. 지방자치는 중앙정치와는 달리 우리의 생활을 둘러싼 구체적 문제를 다루는 것임에도 불구하고 냉소를 보내고 있다는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 또한 지방자치와는 거리가 먼 각종제도를 문제로 들 수 있는 데 중앙정부의 지나친 통제와 간섭, 자치단체의 권한 부족, 의회의 권한 미비등으로 제 역할을 제대로 이루어지고 있지 않다. 감사권의 경우도 아주 빈약하다. 도 자치 조직법의 경우 자치단체의 행정조직권이 아직 전부 대통령에 위임되어 있다. 예를 들면 전라북도의 청소과를 쓰레기대책과로 변경하고자 할 때도 대통령의 승인을 받아야 한다는 것이다. 자치단체에서는 자신의 조례로서 자신의 행정조직을 뜯어고칠 수도 없는 실정인 것이다. 그리고 자치행정권의 경우 지방자치법 제 59조를 보면 지방자치단체의 권한 상항이 나열되어 있다. 그것만 보면 자치단체가 국방과 외교를 제외하고는 모든 것을 다 할 수 있도록 되어있다. 그러나 단서조항으로 다만 다른 법령에서 중앙정부의 권한으로 정해놓은 것은 뺀다고 되어 있다. 그다른 법령이란 다름아니라 도로법, 하천법, 환경보전법, 식품위생법등의 것으로 여기에 따르다 보면 자치단체의 권한 사항이 하나도 남지 않는다 해도 과언이 아니다. 다음으로 정치문화적 측면에서 살펴보면 현재의 비장자치가 처해 있는 현실이 노골적으로 드러난다. 지방차치제는 중앙정치의 하위단위로서 정치가 아니다. 그것은 본직적으로 정치의 주민적 소유를 강화하고 국가로부터 위임받은 권력이 아니라 역으로 국가가 주민자치정부로부터 권한을 위임받는 그런 관계가 되어야 한다는 것이다. 오늘날 정당의 모습을 보면 지방자치제와 완연 거리가 멀다. 그들의 지방당(지구당)은 선거사무소, 연락소에 지나지 않는다. 지방의회에 정책을 제고하는 그런 지방당은 하나도 없다. 오히려 역으로 지방당은 지방의원을 감시하고 계파단속을 열중이다. '줄을 잘서야 한다'는 말처럼 지방정치의 낙후성을 보여주는 말도 없다. 지난 몇 년간 지방의회의 파행운영과 계파싸움, 단 한 건도 없는 조례입법등의 사례는 이를 여실히 보여준다. 지방의회의 속기록을 여기서 인용할 수는 없지만 한 번 검토해보면 모든 질문의 천편이률적일 뿐 아니라 대안은 없고 말 그대로 사후비리 캐기나 사후질문이 태반이다. 그간의 우리 지역의원들의 활동을 보면 해당 지역구에서 주민 공청회를 한 번이라도 연 의원은 없다. 이러한 사례들이 보여주는 것은 정당들이 지방정치를 단지 중앙정치의 보완물로 생각하고 또 국회의원, 도시자, 대통령 만들기의 한 과정으로서 만 여기고 있음을 보여준다. 중앙당은 지방의회에 대해 어떤 지원도 하고 있지 않다. 또 어떤 직능단체와 연대하여 지방의 살림살이를 논의하는 모습도 본 적이 없다. 이런 낙후된 정치문화는 지방자치제의 참뜻을 왜곡시키고 있을 뿐 아니라 오히려 주민들 하여금 새로운 정치불신을 조장하고 있을 따름이다. 시장의회에서는 여야가 구분이 잘되지 않는다. 그것이 의미하는 것은 '정책이 없음'이다. 졸부나 유한계급이 명예와 경제적 이익을 위해서 지니는 간판으로 격하된 것이 지방자치의 실상이다. 지방자치는 주민이 준비해야 한다. 일반적으로 지자제를 위원 뽑고, 단체장 뽑는 선거로만 인식하고 있다. 그래서 지자제가 실시되면 지역경제는 어떻고, 고유의 특성을 지닌 문화, 형태를 어떻게 창조해야겠다는 계획보다는 지사 후보는 누구고 시장, 군수, 의원 후보 예상자들은 누구인가에만 관심이 가 있다. 따라서 지자제를 한다해도 선거를 치루는 정당들만 바쁘지 지방자치의 주인인 주민은 오히려 구경만 하고 있는 실정이다. 이러한 상황에서는 선거에서 당선된 사람들이 주민의 일꾼으로보다 주민 위에 군림하려하는 것은 오히려 당연하다 하겠다. 이를 극복하기 위해 주민들이 적극 나서지 않으면 안된다. 주민들의 참여는 후보들의 공천, 선거운동, 당선 이후의 활동감시까지 이어져야 한다. 선거에 출마하는 것이 단순히 명예와 이름을 얻기 위해서가 아니라 마음먹고 일하려는 사람이 공천받고 당선될 수 있도록 나름대로 지역 실정에 맞는 기준을 정하고 그 기준에 적합하지 않은 사람은 주민에 의해 도태되도록 적극성을 발휘해야 한다. 이런 기본적인 관심과 활동도 하지 않은 채 지역일꾼들의 자질을 이야기 하는 것은 '누워서 침뱉기'에 다름아니다. 또한 선거 이후에 특별한 통제장치가 없는 여건에서 대의정치의 취약점을 보완하는데 있어서 주민참여가 요청된다. 지방자치단체가 대표성을 상실한 채 특정계층이나 집단의 이익만을 옹호하고 의회는 집행부를 견제 감시하는 기능을 제대로 하지 못하는 경우라면 주민들이 이를 감시하고 비판하며 대안을 제시하는 직접 참여는 필연이라 하겠다. 방법으로는 의정감시단 의정함여단 등의 이름으로 지방의회 방청활동들을 활성화하고 집행기관의 업무를 다른 단체 집행기관 업무 등과 비교분석해서 채찍을 가함으로서 게으름을 피울 수 없도록 해야한다. 주민들이 참여는 자치단체와 주민 사이의 정보교환을 원활히 하기 위해서도 필요하다. 즉 자치단체의 활동을 자문하기 위한 자문회의나 공청회가 보다 적극적으로 운영되고 시민의 참여가 활성화단다면 그 동안 소수에 의해 독점되어왔던 정보가 대중에 의해 공유됨으로서 정보의 왜곡도 방지 할 수 있고 주민의 참여민주주의도 정착시킬 수 있다. 주민의 참여는 자치단체와 의회에 대한 간섭이나 월권이 아니라 정책이 제대로 집행되게 하는 역할이기도 한데 어떤 일을 집행하든 주민들의 공감대 확보를 통해 적극적인 협조를 얻을 때 성공적인 집행이 될 수 있기에 주민 참여가 필요한 것이다. 준비되지 않은 수험생은 시험기간이 늦춰지기를 기다리며, 잔치준비가 다되지 않으면 손님이 늦게 오기를 바라는 것처럼 지자제를 분비하지 않은 주민이 지자제가 늦춰지기를 기다리는 것이나 마찬가지요, 지자제를 성공적으로 정착시킬 능력이 없는 것이나 마찬가지이다. 지금까지의 무관심은 반쪽 자치제 때문이라고 넘어갈 수 도 있지만 이제 지자제 때문이라고 넘어갈 수 도 있지만 이제 지자제의 성공과 실패의 모든 책임은 우리 주민들에게 있음을 명심하고 깊은 책임감을 가져야 한다. 지자제를 성공시킬 주민의 자세 우리 국민들은 정치에 대한 인식의 수중이 대단히 높지만 현실정치에 대해서는 아주 심한 편견을 갖고 있다. 평소의 여론조사에서는 지지할 만한 정당이 없다는 유권자가 60%를 넘으면서도 선거시기에는 정당을 등지지 않고는 견뎌내기 어려운게 현실이다. 한편 총론과 추상적인 수준에서는 대단히 해박한 지식을 갖고 있으면서도 각롣과 구체성에서는 전혀 관심을 갖고 있지 않다. 예를 들면 한국의 공해문제에 대해서는 관심이 있어도 자기지역의 쓰레기 문제가 어떻게 되는지는 전혀 모르고 있으며 관심도 없다. 또한 우리처럼 정치인에 대한 불신과 지나치게 높은 기준을 가지고 있는 경우도 드물다. 태국의 잠롱시장과 같은 사람은 정치인의 표상으로 이야기하지만 지나치게 높은 기준을 설정하고 그것을 정치인의 도리라고 한다면 오히려 기존 정치인에 대한 혐오감만 부추겨 냉소주의를 낳게된다. 중앙정치든 지방정치든 정치의 수준이 지역주민의 수준을 반영한다고 볼 때 우리 주민들이 정치냉소주의를 극복하고 추상성에서 탈피해 구체성을 가미하면서 정치문제에 관심을 가질 때 정치인이 수준은 따라서 높아지게 된고 지역발전도 함께 이루어지는 것이다. 다른 한편으로는 너무 성급하게 기대해서는 안된다는 것이다. 최근의 국제학회에서 있었던 일화를 소개하면 일본과 독일의 경제학자가 만났다. 일본경제학자는 독일의 거미줄 같은 사회보장제도의 비용, 사회간접자본의 비요, 노동조합의 경영 참가등이 오늘날 독일의 저성장을 가져왔다며 비판했다. 독일의 경제학자는 간단한 실예로 답변을 대신했다. 독일은 돈이 많이 들고 시간이 걸리더라도 전선을 지하에 설치했다. 일본은 언젠가는 지상전선을 지하로 옮기는 작업을 해야 할 텐데 그 땐 몇배의 엄청난 돈이 들어갈 것이라며 사회적 생산력이 오히려 높은 독일경제를 자랑했다고 한다. 예는 또 있다. 지금은 비좁아서 교통란의 상징인 전주 팔달로를 처음에 개설할 때는 현실조건이 맞지 않는 넒은 도로라고 말들이 많았다. 심지어는 그 당시 경상도 출신의 전북지사가 일부러 전주를 망하게 할려는 공사를 했다고 확인하기 어려운 소문까지 있었다니 어느정도인지 상상이 가능하다. 그러나 지금은 팔달로가 너무 넓어서 잘못되었다는 이야기는 없고 최소한 8차선은 돼어야 한다고 말한다. 위의 두 예에서 본 것처럼 지자제를 실시한 직후 눈에 보이는 성과물을 얻기 위해 서두르다 보면 성수대교 무너지는 것 처럼 사상누각이 될 수 도 있다. 우리가 지방자치를 성공시키기 위해서는 당장에 눈에 띄지는 않지만 미래의 기초를 만든는 일부터 시작해야 한다. 모두가 당면한 상황과 화려한 장미빛 청사진에만 관심을 둔다면 바람직스럽지 못하다. 더군다나 전라도 출신의 대통령을 만들어 보지 못한 한을 교모히 이용해 지자제가 마치 요술방망이나 되는 것처럼 환상만 심은 채 기초를 다지는 일에 소홀이 한다면 그 대가는 너무나 큰 상처로 되돌아 올 것이다. 정리해서 이야기하면 지방자치에 대해 구체적인 관심을 갖고 참여하되 성급한 기대는 삼가는 성숙된 자세를 가질 때 지자제는 성공할 수 있을 것이다.