1995.4 | [특집]
`잿밥`이 아닌 사명의식의 보루
누가새로운 시대의 주인이 되어야 하는가
최병을 전주대교수 지역계획학과
(2004-02-05 15:22:08)
1961년 5.16이후 30여년 동안 중단되었던 지방자치제도가 온갖 우여곡절을 겪어오다가 마침내 1991년 역사적인 광역 기초의 양대 지방의회 선거를 시작으로 거듭 태어나게 되었다. 이제 우리는 이같이 어렵게 시작된 자방자치제도가 이땅에 완벽하게 뿌리내리려 하기 위하여 모든 불완전한 제도를 되도록 많은 관심과 노력을 기울여야 할 것이다.
본래 지방자치란 일정한 지역의 주민들이 지방 공공단체를 구성하여 국가의 일정한 감독아래 그 지역 안의 공동 문제를 자기 책임에 의하여 스스로(또는 그대표자를 통하여)처리하는 것을 말한다.
기초 자치단체는 지방 주민의 일상생활과 가장 밀접한 관계에 있기 때문에 지방 주민들의 일상적 생활 및 생산 활동과 관련된 직접적인 서비스를 제공하는 것을 그 기본적인 기능으로 한다. 풀뿌리 민주주의 실현을 그 이념으로 하는 지방자치에 있어서 기초 자치단체는 가장 본래적인 자치단체이다. 따라서 기초 의회는 특별한 제한 조치가 없는 한 기초 자치단체에서 필요로 하는 사항에 관한 입법 조치나 주민의 이해와 중요한 관계가 있는 사항이나 정책 또는 방침을 최종적으로 결정할 수 있는 권한이 있다. 즉, 기초 의회가 의결해야 하는 사항은 대체로 지역 주미들의 생활 환경 정비, 주민들에대한 서비스 제공, 주민들의 권익 보호, 주민들의 의식구조 및 생활 방식의 번혁, 지역사회 개발 추진 등을 들 수 있다.
지방의회 의원 총선거에서 당선된 의원들은 30여만에 지방자치를 부활시키는 역사적인 선거에서 당선된 사람들이니만큼, 앞으로의 새로운 지방자치의 운명을 양어깨에 걸머지고 역사의 평가를 받을 위치에 서게 될 사람들이다. 이들은 우리 나라 지방자치의 미래가 자신들에 달렸다는 책임 의식을 가지고 임무에 착수하여야 한다. 많은 지탄의 대상이 되고 있는 기존의 정치인들처럼 지방의회 의원들이 타락하여 이권을 추구하고 투쟁을 일삼는다면 모처럼 새로이 출발하느 지방자치제의 시기상조론 내지 무용론이 대두될 수도 있는 것이다.
이와 관련하여 지방자치제의 재출발에 즈음하여 앞날을 우려하는 소리가 높음에 유의할 필요가 있다. 첫째로, 지방 의원들은 못하는 일이 없이 무엇이든 척척 해결하는 요술 도깨비 방망이로 착각하는경향이 있다. 주민들이 그렇게 기대하고 의원들 또한 자신의 신분을 망각하고 과대한 포부에 들떠 있는 경우가 있는 것이다. 벌써부터 의원들에서 민정이 쇄도하고, 의원들은 자신이 할 수 없는 일을 큰소리로 공고까지 하고 있다.
둘째로, 당선된 의원들이 자치단체의 주민을 위한 봉사자요 일꾼이라는 사명 의식은 없이 이른바 '잿밥'에만 관심을 가지고 자신의 기득권이나 보호하고 이권을 추구하며 청탁과 압력을 주요 업무로 할 소지가 우리의 지금까지의 정치 행정 문화로 보아 다분히 있다는 것이다. 또한 자신이 자치단체 주민 전체의 대변자라는 신분을 망각하고 자신의 출신 지역이나 자기가 소속한 단체의 이익만을 추구하여 업무를 지역주의 내지 이기주의적으로 처리하려는 경향이 크리라는 것은 그간 우리들의 형태성향으로 보아 예견되는 일이다.
셋째로, 지방의회의 의원들이 자신을 정치인으로 착각하는 경향이 있다. 지방의회의원직이 무보수의 마을 일꾼으로서 주민생활의 불편을 덜어 주고 주민 이익을 대변하는 자임에도 불구하고, 중앙의 정치인과 같이 행세하여 중앙 정치의 파쟁과 꼭 같은 논쟁을 지방에 재현시켜 지방의회를 중앙자치의 한 장소로 전락시키는 우를 범할 가능성이 있다는 것이다. 지방의회 의장의 선출을 놓고 오염된 정치 논쟁을 연출하여 출발에서붙터 지방의회 운영의 앞날을 암담하게 하는 사례가 발생할 가능성을 안고 있다는 것이다.
지방의회는 구성된지 4년이 지났지만 아직 주민의 기대 수준에 부응하지 못하고 있는 것으로 지적 되고 있다. 지나친 정파성으로 인한 의원의 경직성, 도덕성 결여, 전문성 결여 등이 문제로 지적되 고 있다. 또한 의원의 전문지식 부족, 의원들의 주민 전체의 이익보다 출신 지역의 이익에만 집착, 의원의 권위적 태도와 의원신분의 남용, 의원의 개인적인 이권 개입, 재정 상태를 고려하지 않은 의원들의 무리한 요구, 의원의 법규 위반 등은 사회문제로까지 발전하곤 했던 것이 현실이었다.
이러한 문제점을 중에서도 가장 중요한 것은 지방의회 의원의 자질과 대표성이다. 먼저 지방의회 의원의 자질 중 도덕성의 문제를 보자.
지방의회 의원의 후보로 등록된 사람 중에는 롤랍게도 전과 기록을 가지고 있는 자도 많이 포함되어 있다는 것이다. 지방의회 의원 선거가 실시되기 하루 전인 1991년 3월25일 중앙선거 관리 위원회는 기초의회 의원의 후보로 등록된 모든 사람에 대한 신원 조희를 완려한 결과, 전체 입후보자의 5%에 해방하는 5백여 명이 벌금형 등 전과를 갖고 있으며 그중전과 기록이 과중한 6명의 등록을 무효화시켰다고 발표한 바가 잇다.
그러나 이와 같은 결과를 공개하기 약 열흘 앞선 3월16일과 17일 각 일간지들은 선거구에 따라서 많게는 절반 가까운 지방의회 의원들의 후보자들이 각종 전과 기록을 가지고 있다는 보도한 바 있었다. 어느 일간지는 지역 선거 관리 위원회의 자료를 인용, 충북의 경우 출마자의 47%가 전과 기록을 갖고 있으며 그중 절반에 가까운 22%가 강간치상 등의 파렴치범이었거나 3회이상 범버행위를 한 상승범이라는 보도했었다. 미성년자 간음 등 전과 8범의 사람이 경기도 수원에서 출마하고 있다는 보도도 있었다.
이러한 지방 의원 입후보자들의 전과기록을 살펴본 결과 지방 의원 입후보자들의 도덕적으로 결함을 지니고 있는 사람이 지방 의원으로 당선될 가능성은 다른 입후자에 비해 크게 떨어지겠지만, 실제로 지방의원을 당선된 의회 의원으로 그 범위를 좁혀 평가해 보면, 올해로 지방의회가 출범 4년째를 맞고 있는 가운데 전라북도 내에서는 그 동안 53명의 광역 및 기초 지방의회 의원이 각종 비리와 관련 형사 입권 됐고, 몇몇 의원이 수사 대상에 올라 있어 지방의회의 의원들에 대한 자질론이 대두되고 있으며 의우너 후보자의 전과 사실등 전력이 투명성이 요구되고 있다.
1994년 3월4일 전주 지검에 따르면 지난 91년 광역 및 기초 지방의회가 출범한 이후 금년 3월말 현재까지 뇌물수수 등 각종 비리를 저질러 형사 입권된 지방의회 의원은 전체 320명의 16%인 53명에 이르고 있으며, 이 중에서 24.5%인 13이 구속된 것으로 집게 되었다. 권역별로는 광역 의회의원이 21명으로 도의원 52명 가운데 절반 가량인 40.4%가 각각 부정을 저지를 것으로 드러났으며 기초 의회 의원도 280명 중에서 11.4%인 32명이 입건된 것으로 밝혀졌다.
특히 형사 입건된 지방 의원 가운데 재판에서 벌금 50만원 이상의 형을 선고 받아 의우너 자격이 상실돼 보궐선거까지 치른 선거구가 광역 3개 지역, 기초 16개 지역 등 모두 19개 지역에 달해 보궐선거 실시 등에 따른 행정력 낭비를 초래하고 있다. 죄명별로는 사기가 15.1%인 8명으로 가장 많고 뇌물 수수가 13.2%인 7명, 부정수표단속법위반과 횡령이 각각 4명, 업무상 배임과 푝행, 가정의례에 관한 법률 위반이 각각 3명, 교통사고 처리 특례법 위반과 농협협동조합 위반이 각 2명 등의 순이었다. 이밖에도 사문서 위조, 국회의원 선거법 위반, 협박, 변호사법 위반, 공갈, 상해 등 각각 1명등이었다.
이러한 언론 보도의 상당 부분이 과장된 것이었다는 데에는 의심의 여지가 없다. 단순한 교통 위반 사항이라든지 이와 관련된 경미한 사항까지도 전과로 처리하여 보도하였는가 하면 지극히 소수의 해당하는 예외적 사례를 일반적 사실처럼 확대 보도하기도 하였다.
그럼에도 불구하고 일부 지방의원 의원들이 지니고 있는 공인으로서의 도덕적 내지 윤리적 결함은 실제로 지방의회의 효율적 운영을 통해 지방자치를 활성화 하고, 지방자치의 기초를 만들어 가는데 있어 지방의원의 책임이 막중하다는 견지에서 볼 때, 우리에게 크나 큰 우려를 자아내기에 충분한 것이다.
둘째, 지방의회 의원의 대표성 문제다.
지방의회 의원으로 당선된 남녀비율에 있어 남성후보가 대다수를 차지하고 있었고, 여성 후보는 불과 몇 명에 불과하였다. 전북의 경우, 전체 280명의 당선자중 여성은 단 1명에 불과했으며, 전주시 지방의회의 경우에도 선거를 통해 당선된 지방의회 의원 45명 전원이 남성이었다.
정치 성향또한 상당히 심한 편향성을 보여주고 있다. 대부분 친여(親與)성향이거나 실질적인 여당 후보였다. 야권 인산들의 부진한 등록은 실제로 매우 심각한 정도였다. 민자당이 분석한 후보자 성향 분석에 따르면 민자등 출신 후보가 모두 4,339명으로 전체 후보자의 42.9%에 달하는 반면 평민당 출신 후보는 모두 1,416명으로 전체 후보자의 14.0%에 불과 했다. 민주당 출신은 182명으로 1.8%, 민중단 출신은 19명으로 0.2%에 지나지 않았다. 무소속이 4,168명으로 41.2를 차지하였으나 이중 최소한반은 여권 성향 인사들이었다. 노총 발표에 의하면 노조 출신후보도 모두 합쳐 54명뿐이었다.
30여만에 부활되어 실시된 제 4대 지방의회 의원 선거는 전북의 경우 야당의 압도적인 우세로 이른바 지역당의 문제가 야기되었는데 이들은 대부준 40-50대이고 자영 업자들이 많다. 749명 입후보하여 207명 당선된 기초 자치의회 의원의 경우는 농업이 25%, 정당인이 0.7%에 불과하다. 이에 반해 광역 자치 의원의 경우 145명중 52명이 당선되었고, 농업이 10% 정단인이 20%를 차지하고 있어 기초자치 의원의 경우와 대조를 이루고 있다.
전주시의 경우에 한정하여, 지방의회 의원으로 당선된 총 45명의 정치적 성향을 분석해보면, 친여성향이 7명, 중도 1명, 그리고 나머지 37명은 친야 성향을 지니고 있는 것으로 나타났다. 이 결과 또한 지역당의 문제 즉, 정치적 편향성의 문제를 야기하고 있는 것이다.
이상의 논의 이외에 시민들의 정치적 무관심 및 불신에 관련된 상황으로 저조한 투표율에 관한 논의를 들 수 있겠다. 투표율은 예상했던 바와 같이 지극히 낮은 것으로 전국 평균 55%에 머울렀다. 특히 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 과 같은 대도시 지역은 평균 44%라느 저조한 투표율을 보이면서 선거 사상 처음으로 도시와 농촌간의 투표율 격차를 20% 벌어지게 했다. 높은 익명성으로 인해 농촌 지역보다 심각하게 나타나는 후보자에 대한 정보 결핌과 앞서 설명한 정치적인 냉소가 상승 작용을 일으킨 결과였다. 실제 선거 직후 대륙 연구소에서 전국을 단위로 한 설문 조사는 투표 불참자의 25.1%가 "정치에 대한 홍보가 미흡해서"투표를 불참했다고 대답하고 있다. 어느 지방의 경우보다도 서울의 경우는 42.3%로 13대 총선의 69.3% 비해 무려 27%나 낮아졌다. 특히 비교적 진보적 성향을 가진 것으로 알려졌던 20-30대 젊은 층의 낮은 투표율은 심각한 우려를 주었다.
이러한 우려를 극복하고, 30년전의 지방자치와 우리의 지방자치가 여러 가지 면에서 생산적인 일 수 있도록 하겠으며 앞으로 지방자치 활성화를 위한 대책으로는 첫째, 지방의원이 자질 및 자세의 향상 발전이 필요하다. 지방의회와 관련된 법제의 개선은운영적 개선이 뒷받침하여야 그 실효를 거둘수 있는데, 그 운영의 개선은 다시 자질과 자세의 개선이 뒷받침할 때에만 그 실효를 거둘 수 있는 것이다. 의원이 구비하여야 할 자질은 지식,기술,적성, 가치관, 태도 등의 면에서 그 능력이 지방 의원의 임무를 수행해 나가는 데 필요한 일정한 수준이 되어야 한다. 그리고 의원이 갖충어야 할 바람직한 조건은 주민에 봉사자로서 민주적이고 책임적 자세, 지역사회 발전의 역군으로서 미래지향적이고도 창조적 자세, 지방 정부의 지도적 구성원으로서 협조적이고도 실천적 자세 등을 들 수 있다.
특히, 30년만의 지방자치의 부활을 의미하는 첫 선거에서 선출된 의원들은 이번의 지방의회 구성의 역사적 의의를 깊이 새기고, 새로운 지방자치제의 미래가 자신들의 어깨에 달렸다는 책임감과 사명의식을 가지고 주민의 대표자요 지방의회의 지도자로서 모범적인 의원 활동을 전개해 나가야 할 것이다.
둘째, 지방 의원의 전문성이다. 성공적인 의정 활동의 가장 기본적인 요소라고 할 수있다.작금의 의원들이 상세하고도 복잡한 각 분야의 법안을 모두 아는 것은 거의 불가능하기 때문이다. 따라서 의원의 전문선 제고를 각종의 활동을 강화해야 할 것이다. 최근 국회에서 법조계나 학계출신의 의원들이 성공적인 의정 활동을 하는 것은 좋은 본보기라 할 수 있다.
셋째, 지방의회 스스로 주민이나 단체를 상대로 한 보고회나 간담회의 수시 개최를 할 필요가 있다. 지방의회의 모습을 보여줄 수 있고 아울러 지방 의원들의 공약이나 어려운 여건에 대해서도 지역 주민이나 관련 단체의 이해를 구할 수가 있을 것이다.
즉, 지방자치의 핵심인 지방의회의 활성화 및 건전한 운영을 위해 무엇보다도 구성원인각급 의원의 자질 및 수준이 향상되어야 하며, 전문성의 재고에 노력을 경주해야 할 것이다. 지난 2차례 선거 과정을 통해 공약의 남발이나 착각등이 만연되었음을 고려할 때 무엇을 해야 하고 어떻게 해야 하는지를 주지시켜 줄 필요가 있다. 이를 위해 단기적으로 세미나, 위크샵 등 교육의 방법을 통해 효과를 기대할 수잇으며 장기적으로는 선거 제도의 개선을 통해 일반국민이 점차적으로 선별할 수 있도록 해야한다.
결국, 우리는 이와 같이 논의된 여러 가지 사실을 직시한다 하더라도 진정한 의미의 지방자치제가 확립 할 수 있고, 좀더 지방 의정이 활성화를 기할 수 있도록 이에 적합한 의원들이 나름대로의 철저한 의식과 사명감 그리고 효율적 의정에 필요한 모든 사항들을 겸비하는데 노력을 경주해 주기를 바랄 뿐이다.